中国改革开放下半场 倡导全球经济治理的中国方案

进入21世纪以来，中国等新兴经济体经济增速持续高于全球平均水平，成为引领全球经济发展的重要动力，促使世界经济格局加速调整，客观上要求新兴经济体在全球治理中发挥更重要的作用，同时也揭示发达国家主导的当代全球经济治理体系面临着效率与代表性的巨大挑战。根据提出金砖概念的高盛集团前首席经济学家奥尼尔的最新预测，金砖国家在2035年有望超过七国集团的经济总量，不久的将来，世界经济格局将出现自二战以来的巨大改变，传统发达大国对全球影响力不断下降的态势难以逆转，当代全球经济治理不适应经济发展的问题日益突出，如何推动全球经济治理体系变革优化，成为当代世界经济发展的重大课题。

 

当代全球经济治理的五大问题

 

二战时期，美国主导44个国家的经济特使在新罕布什尔州的布雷顿森林召开专题会议商讨战后体系，会议通过了《联合国家货币金融会议最后议定书》及《国际复兴开发银行协定条款》、《国际货币基金组织协定条款》两个附件，确定了美元主导的国际货币体系，形成了美国主导的世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定为三大支柱的布雷顿森林体系，为战后世界经济发展创造了稳定的环境，推动了全球经济在战后的较快增长。20世纪60年代以来，美元危机及全球经济滞涨等事件，倒逼全球经济治理体系改革，七国集团演变成为全球治理的重要平台，关贸总协定在1995年转变为世界贸易组织，在此背景下，全球经济迎来了几十年的稳定较快增长。然而，本次金融危机以来，全球经济出现了减速分化的新常态，世界各国加强协调沟通的问题突出，反全球化等现象揭示了全球经济治理的内在挑战。

 

一是治理机制上，缺乏高效的全球治理平台。金融危机之前，西方七国集团（G7）是全球经济治理的重要平台。从20世纪70年代以来，G7经济总量占全球比重较长时期保持在60%以上，甚至曾经一度达到70%以上，七国集团在全球经济治理中既有代表性，又有较高的效率。然而，金融危机以来，中国等新兴经济体在全球经济中的比重逆势上升，G7经济总量占全球比重下降至50%左右，不包括新兴经济体的七国集团治理平台面临着代表性不足的巨大挑战，全球事务尤其是金融危机的应对需要治理机制的创新，为此，二十国集团（G20）取代G7成为金融危机以来新的治理平台。G20在应对金融危机问题上倡导大规模的财政货币刺激政策，促使全球经济较快进入复苏增长通道。然而，危机以来伴随全球经济减速分化，G20相关经济体政策也出现分化，宏观协调难度加大，部分国家宏观政策负向溢出效应的问题突出，揭示了全球治理平台亟待完善的事实。

 

二是治理理念上，缺乏引领全球开放合作的新思维。2016年6月英国举行脱欧公投，选民选择了脱欧的选项，2017年3月29日英国首相正式向欧盟提交脱欧申请，如果谈判顺利，2019年3月29日之前英国就将正式脱离欧盟。英国脱欧意味着英国与欧盟的分家，也意味着欧盟一体化的倒退。欧盟作为全球一体化的典范，英国脱欧预示全球一体化受到了挑战。未来如果英国脱欧以后经济仍然保持稳定的发展，那么欧盟的其他成员国可能也会效仿英国诉诸于脱欧的举措，欧盟乃至全球化进程都可能受到影响。对此，当前全球经济治理理念并没有同步创新调整，部分世界发达大国还出现贸易保护主义的倾向，美国作为全球治理体系的主导者，不仅没有提出深化全球化的新思维、新战略，反而挑起贸易战的大旗，这些都突出了当前全球经济治理思维亟待创新的事实。

 

三是治理模式上，缺乏促进全球平衡发展的制度模式。第二次世界大战之前，全球失衡的治理问题就备受关注，当时顺差国与逆差国之间面临着非对称调整的挑战。著名经济学家凯恩斯指出，全球失衡的调整压力通常由逆差国承担，因为顺差国可以持续积累外部盈余，而逆差国难以持续平衡逆差引发的赤字融资问题。在此背景下，凯恩斯提出要改革全球经济治理体系，推动全球失衡的对称调整，然而，当时美国是世界上最强大的国家，也是主要的顺差国，美国并不同意自身也承担调整责任。因而在二战后美国所倡导的全球治理体系中，并没有考虑解决全球失衡的可持续方案，而是通过国际货币基金组织等机构对逆差国提供赤字融资等方式进行调节，但这种方式并没有根本上解决失衡的问题，而仅仅是维持了失衡的格局。2008年美国金融危机直接原因在于金融创新过度，深层次原因是美国巨额逆差的不可持续，揭示了解决外部失衡问题的紧迫性，也体现了促进全球平衡发展的制度模式亟待构建的事实。

 

四是治理目标上，缺乏对人类发展愿景的考量。当代的全球经济治理虽然形成了一套保障全球经济运行的体系，但并没有从动态角度确立未来全球经济治理的愿景目标。全球经济治理如何根据发展阶段而不断完善的问题，全球经济治理将推动人类社会实现什么目标的问题，等等，这些都较少在当代全球经济治理体系中得到充分的考虑。21世纪以来，WTO谈判停滞不前，有些国家之间的经贸摩擦不是通过协调加以解决，而是诉诸于贸易保护主义，有些国家还举起反全球化的大旗，世界各国缺乏一致的愿景，重视短期而不重视长期的问题突出，全球经济治理亟待考虑如何协调各国发展战略的问题，需要树立人类发展的共同愿景以增大各国之间的合作意愿，全球经济治理难以回避发展愿景的确定。

 

五是治理保障上，缺乏可持续、稳定高效的治理机制。当前以美元霸权及国际货币基金组织、世界银行集团、世界贸易组织等三大支柱为中心的体系为全球经济治理提供了重要的保障，虽然全球经济因此进入了现代较为规范的治理时代，但全球经济的发展变化暴露了当代治理保障机制的问题。美元为主导的国际货币体系面临着“特里芬难题”的考验，主权信用货币充当国际储备货币面临着提供全球流动性与保持国际储备货币稳定性之间的矛盾，储备货币发行国货币政策溢出效应问题突出。近几十年来世界各国发生的各种危机并没有减少，国际货币基金组织等防范系统性危机的预警机制没能高效运作，世界银行集团等国际开发性金融机构无法满足世界各国大量项目的巨大融资需求，世界贸易组织也难以高效保障世界各国公平公正的开展经贸合作。由此可见，全球经济治理亟待构建高效的保障机制。

 

合作共赢的中国方案

 

在全球经济治理体系亟待变革调整的关键时期，中国因素正在持续放大，特别是金融危机以来中国对全球经济增长贡献逆势上升，2008至2016年中国对全球经济增量贡献达到了50%左右，成为超越美国引领全球经济增长的主要动力，世界格局加速调整具有越来越显著的中国元素。尽管金融危机以来中国经济增速有所放缓，但依然位居世界主要国家前列，中国经济体量预计在2025年左右超过美国。中国的持续较快追赶客观上要求在全球经济治理中扮演更重要的角色，世界格局的持续调整内在要求中国在全球经济治理中发挥更大的作用。

 

顺应时代的要求，中国开始越来越重视全球经济治理问题。近年来习近平总书记不仅多次主持召开专题会议讨论区域或者全球经济治理问题，而且非常重视APEC峰会、金砖国家峰会、“一带一路”国际合作高峰论坛及G20峰会等区域或者全球治理机制，多次在中国主办区域或者全球治理会议，习近平总书记多次发表重要演讲倡导推动全球经济治理体系改革，中国开始进入参与全球经济治理的时代。如果说改革开放30多年来中国主要是通过开放改革融入美国二战以后主导构建的全球经济治理体系，那么十八大以后中国开放改革的重点开始转向更加注重参与全球经济治理。中国由原来的接受规则及体系转向参与规则制定及体系构建，预示中国改革开放正式进入下半场。

 

针对当前全球经济治理暴露出来的问题，中国应该倡导什么样的方案？虽然社会各界不少专家提出了诸多解决全球问题的各种建议，但这些大多只能称得上药方，因为药方更多的是应对当前的困境，而方案不仅要解决当前的问题，还要着眼长远的挑战。结合中国近几年推动全球经济治理的实践看，所谓的方案就是合作共赢的中国方案。合作共赢强调“共商、共建、共享”，外交部部长王毅接受2015年4月20日《学习时报》采访时对合作共赢内涵进行阐释，即以合作取代对抗，以共赢取代独占，不再搞零和博弈和赢者通吃那一套。历史上发达大国通常是将自身倡导的规则体系强加于人，从这个角度看，合作共赢的治理理念与传统治理体系具有显著差异。

 

合作共赢的中国方案不仅可能成为应对当前全球经济治理问题的有效手段，而且对于促进全球经济治理长期健康发展具有重要意义。当前全球治理最紧迫的问题是全球化面临着逆行的风险，核心原因在于全球发展不平衡，那些自认为在全球化过程中没有得到好处的国家希望诉诸于反全球化的手段。对此，如果能够构建合作共赢的全球经济治理体系，那么世界各国在开放合作中都能得到好处，世界将更加平衡的发展，反对全球化的压力有望缓解。从治理机制上看，合作共赢强调各种治理机制的对接，通过各机制的互补性解决单个治理平台的低效率或者代表性问题。从治理理念上看，合作共赢通过强化包容性发展以降低世界各国之间的冲突。从治理模式上看，合作共赢将促进世界各国更加平衡发展。从治理目标上看，合作共赢将推动人类命运共同体的打造，树立各国的共同愿景。从治理保障上看，合作共赢将通过共商、共建、共享机制的构建促使世界各国之间实现更高效的协调。

 

中国已经开始运用合作共赢的治理新思维推动国际开放合作的诸多实践。2013年以来中国主导构建了亚洲基础设施投资银行（简称：亚投行），当前亚投行已经拥有80个成员，是一个名副其实的多边开发性金融机构。理论上讲，亚投行众多成员可以共享亚投行的收益及其金融资源，体现了合作共赢的本质特征。此外，近年来中国持续推动国际产能合作，促进中国高铁、核电等优势产业与外部的合作，既推动东道国基础设施等较快发展，也推动了中国相关企业的全球布局，具有合作共赢的重要特征。最值得指出的是，2013年以来中国推动实施“一带一路”倡议，促进相关国家在能源、经贸、投资、文化等多方面的全方位合作，为深化相关国家开放合作奠定基础，为未来一体化发展创造了重要的条件。

 

中国推动全球经济治理体系变革的六大重点

 

合作共赢的中国方案为全球经济治理体系改革提供了重要方向，但改革具有长期、复杂性，并非一朝一夕就能完成，必须根据各个时期的具体情况，稳步推动相关的体制机制变革，结合当前来看，中国推动全球经济治理体系改革既应考虑现有体系的缺陷，也应考虑未来全球经济发展的新趋势。为此，当前应着力考虑六大重点，即国际经济开放性、国际金融中性、世界发展均衡性、国际投资非歧视性、宏观政策非外溢性、国际治理平台代表性，这也是合作共赢的基本要求。

 

首先，全球经济治理应坚持国际经济开放性。逆全球化或者反全球化都不符合全球经济发展的方向，开放合作是人类社会发展的大势所趋，倡导开放应成为国际多边合作的重要原则，积极反对贸易保护主义，反对有悖于开放合作的区域壁垒的设置。重点应加强国际协调，通过“一带一路”倡议、APEC峰会、G20峰会等区域或者治理平台，倡导深化开放合作的政策举措，推动相关国家发展战略的有效对接，与此同时，针对金融危机以来发达国家开始考虑绿色壁垒、技术壁垒等新动向，结合世界各国对高标准投资贸易规则的重视，推动相关国家进行沟通协调，逐步形成有助于深化开放合作的全球经济治理新体系。

 

其次，全球经济治理应坚持国际金融中性。货币金融不仅关系各国经济发展，也是影响外部环境的重要变量。尤其是国际货币发行国货币金融政策可能引发货币金融资本跨境大规模流动，对国际金融稳定性构成潜在影响，近年来美国等发达大国实施量化宽松等超常规的货币金融政策，由此引发的金融波动持续升温。未来应积极推动国际货币金融治理体系变革，提升国际货币金融体系稳定性，积极倡导构建货币发行国责任与权力对等的体制机制，研究货币发行国超常规货币政策的应对政策，促进货币金融的中性化，避免其对国际金融环境产生较大的负面影响，特别是应该重视当前美国货币政策缩表等行动所滋生的负面影响。

 

第三，全球经济治理应坚持世界发展均衡性。当今世界越来越多国家实施市场经济体制改革，效率被至于更加优先的地位，世界经济在20世纪90年代以来呈现了较快增长。然而，世界经济发展也带来了新的问题，那就是世界各国贫富差距扩大的问题没有改观，世界经济的南北差距没有显著缩窄的迹象，公平与效率的平衡成为世界发展的重要问题。全球经济不均衡的发展越发突出，未来应更加注重世界发展的均衡性，让世界各国人民共享全球化红利，以此促进世界经济一体化，提升全球化的福利水平。

 

第四，全球经济治理应坚持国际投资非歧视性。投资是未来的生产能力，它是一个国家乃至全球经济增长的持续的动力，各国应注重国际合作尤其是国际投资合作，但目前尚未形成全球的国际投资秩序，各国对外投资合作有待深化，国际投资秩序应积极倡导国民待遇与负面清单模式。值得指出的是，国际投资非歧视性对我国尤其重要。2016年我国对外投资存量占GDP比重仅9%左右，离世界35%的平均水平还有很大差距，预计未来10到20年中国对外投资将增加3到5万亿美元，中国将成为最大的海外投资大国。在此背景下，应重点考虑近年来中美双边投资协定谈判，探索形成有利于两国发展的投资协定，并以此为样本开展与其他国家的投资谈判，营造海外投资非歧视性的环境，促进国际投资合作的深化。

 

第五，全球经济治理应坚持宏观政策非外溢性。缺乏国际协调的宏观政策产生外溢性是本次金融危机所凸显的重要的现象，近年来IMF持续对美国、中国、英国、日本及欧元区等五个系统重要性经济体的宏观政策负向溢出效应做出了深入的评估，揭示了宏观政策溢出效应问题的重要性。各国尤其是系统重要性经济体宏观政策需要考虑其对其他经济体的负向溢出效应，全球经济治理应注重国际协调，着力降低各国宏观政策的负向溢出效应。

 

第六，全球经济治理应坚持国际治理平台代表性。历史经验表明全球经济治理改革具有复杂性、长期性，从而全球经济治理改革面临诸多挑战。但全球经济治理体系本质上是各国对国际经济治理讨价还价的结果，更深层次上是国际公共产品如何定位、如何提供、谁来提供的问题，归根到底是各国在国际公共产品问题上的权利与责任问题，因而全球经济治理体系必须考虑治理平台的效率与代表性问题。一方面可以推动G20治理平台体制机制完善以提升效率，另一方面可以通过“一带一路”等新的区域治理机制的构建，倒逼国际经济治理体系改革完善。（陈建奇 作者系中共中央党校国际战略研究院世界经济室副主任）