电影产业促进法：由电影大国迈向电影强国

改革开放以来，在党中央、国务院的关怀和支持下，电影法制工作取得了长足进步，为电影行业管理提供了重要保障。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视电影工作，从各方面给予电影立法悉心指导和极大关怀，电影立法进程显著加快。2016年11月7日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过电影产业促进法，该法将于2017年3月1日起正式施行。这是我国文化立法领域的一次突破，也是文化体制改革的一座里程碑，对于促进电影产业持续稳定健康发展具有划时代的重大意义。

 

电影立法历程回顾

 

早在上世纪80年代初，电影界就发出了关于中国电影立法的呼声。2003年电影立法纳入中宣部立法规划，并由原国家广电总局组织起草。2008年经过多次修改后的草案报送国务院法制办，后正式定名为电影产业促进法。2011年12月国务院法制办就该法草案面向社会公开征求意见，后又进行了反复多次的调研和修改。2015年9月1日，国务院常务会议通过了法律草案，并决定提请全国人大常委会审议。自2015年以来，全国人大常委会进行了三次审议和两次面向社会公开征求意见，不断调整完善，直到最终通过。

 

“文化产业第一法”的价值与影响

 

电影产业促进法（以下简称本法）的出台伴随着中国电影绝处逢生、超越进取的曲折历程，见证了电影产业化改革的决心和成就。本法的突出亮点是从法律层面确立了“电影作为产业”的属性。此次立法对党的十六大以来电影改革经验进行了高度总结和提炼，将改革成果上升到法治层面，有力巩固了中国电影发展的道路自信。

 

本法的立法目的是划出明确的法律权利和义务边界，为整个电影产业的发展提供良好的社会和法治环境。立法的主旨和方向是促进，突出表现为一是转变政府管理方式，积极发挥市场在资源配置中的促进作用；二是充分发挥政府的引导、激励作用，采取多种扶持措施促进电影产业全面发展；三是既促进产业发展，又保障文化安全；四是为中国电影在世界舞台上讲好中国故事、传播中华优秀文化提供了广阔空间。

 

“十三五”规划已将“文化产业成为国民经济支柱性产业”确定为全面建成小康社会的重要目标，而电影产业是其中当之无愧的火车头和排头兵。目前文化产业促进法正在起草制订过程中，本法作为专门法，规律和性质与前者基本相通，先行出台能够充分发挥标杆和示范作用，所确立的基本制度、基本原则以及立法经验等，均能为文化产业立法提供重要参考和有益借鉴。

 

为产业发展助力护航

 

繁荣电影创作，推动电影创新。电影创作是电影产业的源头与中心环节，本法开宗明义，树立了电影活动的指导思想和创作原则。明确了“二为”方向、“两个效益统一”、“双百”方针、“三贴近”、“三性统一”等要求，还首次将“坚持以人民为中心的创作导向”写进法律，为电影工作者贯彻落实习总书记在文艺工作座谈会上的重要讲话精神，提供了法律依据。

 

本法强调尊重、保障电影创作自由，倡导“德艺双馨”，保护电影知识产权，维护电影从业者合法权益，鼓励电影艺术创新和科技创新，倡导开展电影评论和业务交流，实施电影人才扶持计划，积极营造激发创作热情、提高电影质量的制度环境。

 

集成优惠政策，加大扶持力度。在十几年的电影产业化改革中，我们形成了一系列促进产业发展行之有效的重要经验和做法，这次在法律层面进行了提炼集成。一是各级政府将电影产业发展纳入本级国民经济和社会发展规划，国家制定电影及相关产业政策；二是国家支持创作、摄制各类优秀国产影片，地方政府对电影创作、摄制提供必要的便利和帮助；三是在财政、税收、土地、金融、用汇等方面对电影产业采取优惠措施；四是积极扶持电影科技研发、公益放映、人才培养、境外推广等事业发展。

 

规范电影市场，维护行业秩序。繁荣的产业离不开规范的市场，本法明确主张“国家引导形成统一开放、公平竞争的电影市场”。针对各种破坏市场秩序的违法行为，本法规定了覆盖全面、层次分明的法律责任，包括行政处罚、行政强制和从业禁止等措施，为查处制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为提供了充足法律依据。

 

为了与相关法律规定衔接，本法对民事责任、刑事责任、违反其他行政管理法规的行政责任及纪律责任承担问题作了指引性规定。此外本法还就电影行业组织开展行业自律管理作了规定。

 

为行政管理立规明矩

 

电影产业的运行离不开行政管理，促进产业发展需要政府更好地发挥作用，主管部门必须在法治框架下实施作为，这是全面深化改革和全面依法治国在电影领域的根本要求。

 

本次立法将近年来行政审批改革的重点成果悉数纳入，让市场活力充分释放，符合当前时代和社会发展的要求。一是鼓励企业、其他组织从事电影摄制活动，取消了电影制片单位设立审批和《摄制电影许可证》《摄制电影片许可证（单片）》；二是简化电影剧本审查制度，取消一般题材电影剧本审查，只需将电影剧本梗概予以备案；三是降低有关电影活动的准入门槛，下放了电影片审查和部分涉外电影节（展）审批。

 

在放管结合方面，本法聚焦于建立科学、公开、公平的行政管理体制。以最受瞩目的电影审查为例，本法规定国务院电影主管部门应当制定完善电影审查的具体标准和程序，并向社会公布；制定完善电影审查的具体标准应当向社会公开征求意见，并组织专家进行论证；电影审查实行专家制，专家遴选和评审的具体办法由国务院电影主管部门制定。以上规定有助于各地在审查管理的标准与尺度上保持一致，本法对于出现争议的情况设置了再审的条款。

 

在对电影发行、放映等活动的管理上，本法注重加强事中和事后的监管力度。在行政权力约束方面，本法不仅明确了监管责任，还对政府部门及工作人员自身的违规行为制定了处分措施。另外本法积极呼应社会及业界关切，创新管理手段，建立了违法行为的社会监督及信用档案关联机制。

 

加快建设电影强国

 

在经济全球化和互联网的双重作用下，历经风雨的中国电影面临着百年来最复杂也“最关键”的发展时期，机遇前所未有，挑战层出不穷，特别是今年以来，票房增速放缓，“拐点论”的质疑不绝于耳。法律的适时出台，可以促使中国电影人凝聚共识，振奋精神，努力开拓中国电影的新境界、新天地。然而繁荣不会从天而降，困难不会自动消失，法律条文从“纸面”到“地上”，关键在于贯彻落实，需要苦干实干。

 

当前和今后一段时期，各级电影主管部门大力学习宣传贯彻电影产业促进法，特别是要做好《电影管理条例》和相关规章、规范性文件的“立、改、废”工作。各方面要形成合力，共同营造电影法治的浓厚氛围，确保法律中的各项促进措施都能得到有效执行，符合条件的电影从业主体和人员都能平等享受扶持政策，任何违法行为都要承担应有的法律责任。

 

创作优秀影片是电影工作的首要目标，也是促进产业发展的核心任务。电影主管部门已将2017年定为“创作质量促进年”，决心依法整合各类资源，以“百部重点主旋律电影选题规划”为引领，持续深化电影产业供给侧改革，推动“中国电影新力量”科学健康地蓬勃生长，从“高原”向“高峰”奋勇攀升，着力打造多品种、多类型、多样化的作品结构，进一步提高国产影片观众满意度。

 

立法成功不是一劳永逸，产业促进不会一蹴而就，法律条文无法囊括全部现实，也不可能精确预测未来，但是法治精神、法治思维、法治原则应成为解决发展中一切难题的基本遵循。“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”，111周岁的中国电影已经正式走进了“法治时代”，相信在电影产业促进法的保障下，由电影大国向电影强国的历史性转变一定能早日实现。

 

（作者为国家新闻出版广电总局副局长）