美国三大体系为页岩气开发护航

新华网据中国石油报报道 近日，美国能源信息署（EIA）将此前被认为页岩油储量占全美2/3的蒙特利页岩油可采储量预测值从137亿桶猛降至6亿桶。这无疑是给了时下火热的“页岩革命”当头一棒，不少媒体纷纷宣称“美国‘页岩气革命’及能源濒临破灭”。诚然，美国“页岩气革命”还能辉煌多久？我们无从知晓也很难预测，但美国“页岩气革命”促进美国国内油气产量快速增长，对全球油气市场正在产生不可估量的影响。而促进这一成功的原因更值得我们研究借鉴。

首先，美国政策体系为页岩气开发提供了多方面的政策扶植。长期以来，美国政府都支持和鼓励对本土非常规油气资源特别是页岩气的勘探开发，并为此陆续出台了一系列的扶植政策。这些扶持政策主要表现在税收减免、财政补贴、开放天然气价格、管道运输规范及技术研发等方面。

税收减免及财政补贴是美国政府支持页岩气开发的主要政策形式。在页岩气开发初期，美国政府出台的一系列优惠政策，极大地增加了非常规油气钻井的积极性，促进了页岩气产量的上涨。例如，1980年出台的《能源意外获利法》明确规定非常规油气井的补贴额度为每桶油当量3美元，这一补贴一直持续到1992年，被认为是诱发美国“页岩气革命”的关键政策。1978年的《天然气政策法案》放松对天然气价格的管控，使天然气价格市场化，小公司具有平等的机会参与到页岩气开发中来——事实上，中小企业才是美国页岩气开发的中坚力量。管网运行的市场化公平准入机制，以及政府对管道公司实行的税率减免政策，也为页岩气提供了良好的管输条件。

同时，美国政府还为页岩气等非常规能源的技术研发提供了巨大的财政支持。美国政府设立了专门的非常规油气资源研究基金，开展了针对页岩气研发的“东部页岩气项目”，投入大量资金用于非常规油气技术的研发。在页岩气开发的30多年内，美国政府先后投入60多亿美元用于非常规天然气的勘探开发，其中用于培训和研发的费用就将近20亿美元。

其次，美国监管体系规范页岩气开发的健康和可持续发展。由于页岩气的开发存在特殊的环境危害，美国政府特别重视对页岩气开发的监管，严格规范页岩气开发的各个方面，保障页岩气的可持续开发。

页岩气开发的监管体系是在传统油气监管的基础上形成的，监管机构基本与常规油气一致。美国页岩气的监管框架具有“以州为主，联邦调控”的特点：在联邦层面，页岩气开发的主管部门为美国能源部，其下属的联邦能源监管委员会为主要的监管机构，同时，联邦环境保护署司职大部分联邦环境法律法规，土地管理局和林务局管理在联邦所属土地上进行的页岩气开发活动，财政部负责制定部分财税优惠政策，劳工部和运输部也对页岩气开发相关环节进行监管。在州及地方层面，地方机构发挥着更为实质性的监管作用，直接参与页岩气开发监管的机构主要有州环保局、州能源委员会及州公用事业监管委员会。州能源委员会通常制定有关场地许可、钻井、完井和开采的相关要求，而环境和水务部门则对水资源、排放物和废弃物管理进行监管，州公用事业监管委员会则主要受理页岩气开发过程中相关的投诉意见。

最后，美国法律体系为页岩气开发监管提供有效支撑。美国严格管控页岩气开发的各个环节，在页岩气开发过程中涉及资源产权和地表权利等方面的法律法规均以常规油气资源为参照。

由于存在环保风险，页岩气开发面临一系列严苛的环保法规，这些法规也是页岩气法律体系的主要构成。页岩气开发涉及的主要联邦环境法规包括：1.涉及水资源监管的《清洁水法案》规范与页岩气钻井和生产有关的水地表排放以及生产场地的暴雨雨水径流、《安全饮用水法案》规范页岩气开发活动中流体的地下注入；2.涉及气体排放的《清洁空气法案》限定从钻探、处理和与钻井和生产有关的气体排放；3.涉及废弃物管理的《资源保护与恢复法案》规范生产和危险废弃物的处理、《综合环境反应补偿与责任法》对有害废物的弃置、赔偿、清理和应急反应进行管理；4.涉及地方物种保护的《濒危物种法案》规定页岩气开发过程中必须对渔业和野生动物进行保护；5.涉及土地管理的《国家环境政策法案》（NEPA）要求对在联邦土地上进行的勘探和开发应进行详尽的环境影响分析等。

美国政府通过政策体系引导页岩气产业发展方向，监管体系规范页岩气开采活动，法律体系严格管控页岩气开发可能造成的环境污染。可以说，这三大制度体系是美国页岩革命成功的重要保障，对我国非常规天然气的开发具有重要的借鉴意义。（敖晓文 ）