中评智库：统一是台海最高宪制原则

 

两岸复归统一与民族复兴的历史神圣事业必然显露曙光，水到渠成。

 

北京航空航天大学高研院/法学院副教授、海峡两岸关系法学研究会理事田飞龙博士在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊6月号发表专文《完全统一是两岸关系最高宪制原则》。作者认为，2005年，大陆制定《反分裂国家法》，将涉台主要政策与制度构想法律化，既阻遏民进党当局及外部干预势力的分裂图谋，又促进和平统一与“一国两制”的正面进程。2020年，这部法律颁布实施已有15年，但两岸政治对抗不断升级，“一国两制”台湾方案的国际政治环境与岛内认同度出现危机信号。

 

在此急剧变化的国内外形势下，如何重新理解与评估这部法律中指向两岸完全统一的和平方式与非和平方式，如何从战略和制度上进行理性的判断和调整，以适应民族复兴的必要要求和人类命运共同体的理想规划，就成为纪念这部在两岸关系领域具有至关重要性的国家法律的基本问题意识和挑战性命题。本文拟对台湾问题的历史性与制度性困境加以分析，并结合这部法律的和平与非和平路线提出与当下国际政治条件、两岸关系现状及中国宪法秩序相适应的理论诊断和分析结论，供决策及社会各界分析人士参考。

 

一、台湾问题的历史复杂性：大一统与分离意识

 

台湾问题是中国现代化与国家建构的特定问题，也是疑难问题。1895年之前的台湾历史上，已经出现过大一统朝贡体系与西方殖民体系的交锋，以明末清初的郑氏政权与荷兰殖民者的光复战争为历史坐标，而之后的清朝政权对割据性的郑氏政权的镇抚策略取得成功，实现了中国的“大一统”。但大一统之下的台湾治理，并未完成彻底的国家建构，生番与熟番分治，土流二轨并行，为后来的美日介入留下裂隙。进入19世纪的两岸关系，在民间人民来往层面日益密切，两岸经济文化交流深入发展，对台政治治理与行政管辖亦有制度性强化，但彼时的大清帝国已至暮年，不复青壮时期维护大一统主权秩序的强烈责任感与行动能力。19世纪下半期，美国曾有觊觎殖民台湾之构想，日本更是藉助维新变法之成功而脱亚入欧，效仿西方殖民帝国主义之行为逻辑。中日甲午战争及《马关条约》的割台条款，开启了台湾殖民化与现代化交织融合的历史，造成所谓的日式“皇民史观”及现代性意识形态，影响至今。 

 

1945年日本战败，“中华民国”政府光复台湾，美国监管战后日本，扶持蒋氏割据政权，两岸再现了大一统与地方割据的二元对立危机，至今未能消除。台湾政治家与学术界常以台湾数百年颠沛流离之殖民与非殖民历史引为悲情依据，激发本土民族意识和台湾独立政治构想，终于藉助1980年代以来的民主化转型过程达到社会文化与政治体制上的并轨状态，造成今日以民进党为代表的台独主义稳定地成为岛内主导性政治意识形态。台湾问题代表了中国从古典帝国向现代主权国家转型过程的边缘主权损害与修复的风险性和复杂性，也是中国与西方主导之国际法秩序的非法限制与正当反制的法权斗争，更是中国国家治理现代化与全球治理参与能力的检验性指标。

 

回溯台湾上述历史，是希望在纪念《反分裂国家法》15周年之际，提醒人们关注台湾内在认同与意识形态生成的历史路径和固执的自我诉求，而不能简单将当下的两岸政治对立归咎于外部势力干预及民进党一党之私利操作。国际环境与政治体制固然可以在一定程度上塑造民心民意，但若然缺乏潜藏于历史土壤中的既定意识和固执信念，则纯粹的外部干预和本土政治操作并不会那么顺利。香港治理亦存此张力。但这一悲情分离意识并非台湾精神的唯一因素。作为大一统中国的有机组成部分，甚至作为“逃台”之国民党政权的道统合法性基础，国家统一的精神基因和力量也是显着的、潜藏的甚至是富有活力的，但却可能遭受现实性的内外政治与文化压制。

 

正因为台湾历史中始终存在着两种相互抗衡的身份认同与精神力量，外部势力及台独执政力量才会不遗余力地推进“去中国化”，灭人之国乃先去人之史。台湾历史中，从与中华民族互动融合的长时段大历史来看，存在着大一统的身份认同与政治基因，这并不是仅仅指向岛内现存的真假统派，而是存在于历史秩序且扎根社会土壤中的对中国传统文化及整体统一性的信仰和追求。统一之根要远远超过短暂殖民、冷战体系与民粹化民主所造就的缺乏历史文化根基的割据主义和台独主义，但由于政权和政策的现实性反向侵蚀，统一之根并非牢不可破，需要两岸中国人尤其是大陆政府进行强有力的政治与法律保护。《反分裂国家法》就是其中最为关键的一部保护性法律。

 

二、《反分裂国家法》的宪制背景与法理架构

 

在1949年新中国建立的宪制秩序中，台湾在“内战法理”的叙事逻辑之下，是有待“解放”的神圣领土。领土的神圣性可以从中华民族的大一统叙事及历朝历代的政治宪法实践中获得确证。大一统不仅是中国数千年政治统一体的最高宪制原则，也是最根本的执政伦理，更是中华民族生命力的生成机制。这样的大一统观念并非建立在近代西方的民族国家政治主权基础之上，而是建立在中国古典的天下国家文明主权基础之上。领土的神圣性根源于中国政治文明对人民教化、团结与保护的道德理想与责任伦理，中国共产党在“马克思主义中国化”的意义上回归了大一统的文明民族伦理，而承担起对台湾与台湾居民的保护性责任。《反分裂国家法》第4条规定：“完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”这里的“神圣”性既来自中国文明历史的大一统宪制原则，也来自中国宪法的明确规范。八二宪法序言第9段规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”具体地名出现于国家宪法序言之中，显示出执政者对台湾问题之大一统宪制属性与自身政治责任的深切理解和承担，而两处“神圣”的表述则为完成两岸统一的事业赋予了一种凌驾普通利益与规范的超越性价值。 

 

《反分裂国家法》即立足于完成中国历史之大一统要求与中国宪法关于国家统一的规范性任务。这部法律确立的不再是关于两岸统一的政策声明，而是反独促统的法律制度安排。这部法律规定了两岸统一的“两轨制”路径：其一是和平统一，一国两制，这是主要的甚至理想化的方案，在2005年的特定时代语境中有其合理性与正当性；其二是非和平统一，具体制度模式未定，这与统一完成的非和平方式、台湾岛内政治社会情势以及统一完成初期秩序稳定的管制需求有关，不可能实行等同于和平统一模式下的宽松治理体制。“一国两制”是解决台湾问题的战略出发点，1949年以来的两岸政治关系，尽管在法理上长期处于内战割据状态，但国家本身并未分裂，而只是分治，两岸执政当局对“一个中国”并无政治异议，只是在竞争正统性与代表权。这是“一国”或其具体形态“九二共识”的历史与政治基础。在国共两党的初心交集中，“一国”不是政治讨论的焦点，关键是“两制”，是实际存在的两岸治权如何经由协商缔约而统一。因此，两岸统一的宪制本质是治权与政府的统一，而不是国家与主权的统一，尽管有时的理论或政策表述上也会套用“国家统一”的概念。《反分裂国家法》在法理逻辑上就预设了国家与主权本身并未分裂，分裂从未成为事实，但两岸有出现分裂事实的宪制风险，制定本法的主要目的即在于预防和制止两岸分裂成为事实，更要阻止两岸分裂的法权化和国际化。

 

从这部法律的逻辑体系来看，反分裂预设了统一的存在性以及实现主权与治权“完全统一”的制度理性。两岸主权本就统一，这在中国宪法与国际法上并无异议。两岸统一因此被界定为“完全统一”，就是治权与政府的统一，是政治名实的完全相符。从“主权统一”经由“治权统一”而达到“完全统一”，是这部法律的基本法理线索，也是十九大报告与习近平“1·2”讲话的主旨逻辑所在。但2005—2020年的两岸关系发生了结构性的质变，使得“和平统一”由主流模式蜕变为非主流模式，而“非和平统一”则成为两岸完全统一越来越无法回避甚至需要积极正面思考和准备的理性选项。

 

三、PlanB:两岸完全统一的非和平路径

 

这里涉及和平与统一的辩证法。无论是从历史还是法理来看，中央从未承诺放弃使用武力，也从未以维持现状的和平作为两岸关系最高价值。这里的和平价值应当区分为两种状态，并在比较中凸显其精准意义：一种是两岸分治条件下维持现状的和平，这种性质的和平只能是中国大一统历史与国家统一宪制秩序的例外状态，是有待批判、改变和终结的状态，即便维持现状式的和平有保留价值，其正当性也不在于现状本身，而在于维持现状可以为完全统一积累改变的条件；另一种是两岸完全统一后的、与民族复兴相关的永久和平，这就不是简单的维持现状的和平，而是为两岸中国人带来永久性安全和发展利益的、更深层次与更高品质的和平。就完全统一的最高宪制原则而言，维持现状的和平只是具有相对的历史价值，是为和平统一及“一国两制”的历史实现提供较为宽松的时空条件，以搁置争议、凝聚共识及协商行动填平历史沟壑，缔造完全统一的政治共同体基础。 

 

但维持现状的和平也可能被在两种意义上滥用：其一是主动一方的无限期甚至无条件绥靖主义，以和平为假想的最高价值，追求虚幻的浪漫派政治理想或政策私利，战略性延误国家完全统一的机会窗口，有可能造成最终的政治悲剧；其二是相对被动一方的长期割据主义甚至分离主义，国民党一定程度上利用这种和平追求长期割据，而民进党则藉助本土民粹和国际干预追求终极分离。在政治逻辑上，绥靖主义与割据主义可以达成政治合意与利益合谋，从而以官僚利益集团的实践行动违背国家完全统一的初心与规范。而分离主义至少在逻辑上难以直接与绥靖主义和割据主义融为一体，但也难以排除在台湾岛内民粹与国际冷战体系下出现某种程度的交融与合作。从《反分裂国家法》的初心及规范来看，国家完全统一是凌驾性的宪制目标，具有政治共同体主权完整的本体性价值，而和平与非和平方式只具有手段性和工具性价值。事实上，维持现状的和平以及在此条件下以和平方式完成两岸完全统一，是台湾问题解决的捷径和理想路径，但惟其如此，也可能是风险与阻力最大的路径。

 

更进一步，以和平手段变相约束和阻止国家完全统一，并不是《反分裂国家法》的自我设限，恰恰是来自外部干预势力的美国《台湾关系法》中的禁令条款。美国实质上并不承担支持中国统一的任何义务，相反却对台湾的长期割据甚至台独前途持开放性立场，以“民主”价值予以正当化。对美国而言，中国的国家分裂是可以接受的甚至是值得追求的，但台湾民主在中国的“一国两制”或其他制度模式下的改良与新生，是难以接受的，构成其民主全球化与民主卫士角色在道德上的一场灾难。而且，美国所奉行的“一个中国”政策先天不足，后天更是日益滑向中美之间的“一中各表”从而掏空“一个中国”政策的国际法准确内涵与规范约束力。“一中各表”在其恰当理解及仅限于两岸之间的内部化政治意义上具有合意性及实用主义的协商民主价值，但不适用于国际法上的任何场合。美国及台湾当局对“一中各表”的国际空间使用甚至台湾当局以“台湾”名号有意覆盖“一个中国”的正名化实践，均不符合“一个中国”的规范内涵及国际法意义。这也是台湾难以加入主权国家组成之国际组织如WHO等的正当制度性限制。

 

需要特别指出的是，既然维持现状的和平只具有相对性价值，而且可能会被割据或分离势力滥用，故这种性质的和平就必须是有具体时间和条件限度的。两岸关系更值得追求的和平只能说是上述的第二种和平，即完全统一条件下的永久和平，这也是最符合台湾居民长期利益的稳态和平。但为了实现这一更高品质和更长远的和平，就必须使用最低限度的非和平手段。如果非和平手段能够理性且合比例地支持完全统一的目标，对台独势力之外的台湾普通民众而言，反而是永久安全与发展利益的最大福音。因为非和平手段从来不是针对台湾普通民众的，而恰恰是保护他们的，使他们得以解脱数百年殖民交替与治理不良的历史循环，融入中华民族有史以来最为巩固和最具文明发展前景的共同体秩序之中，以台湾的特色和优势为民族复兴及人类命运共同体事业做出独特的文明性贡献。台湾本具有现代化的价值、制度与技术优势及中国文化的人文优势，但是在台独势力与国际干预势力的战略和政治捆绑下陷入民主民粹化、国际孤立化以及文化无根化的结构性困境。非和平方式的完全统一就是为了打破台湾所处的两岸关系与国际关系的纯粹消耗性的困局，保障台湾与台湾人在中华民族21世纪的复兴进程及再全球化进程中不掉队，不落伍，不成为任何形式的冷战或非冷战的地缘政治博弈的棋子和弃子。 

 

《反分裂国家法》在其第8条和第9条设定了“非和平方式”完成统一的启动条件与保护性条款。启动条件包括三种情形：其一，两岸分裂事实的发生；其二，两岸分裂的重大事变；其三，和平统一的可能性完全丧失。前两种情形主要指向岛内或国际干预势力的激进政治分裂行为，无论是诉诸岛内法规程序的修宪、释宪或公投，还是来自外部干预势力任何形式的殖民性接管或非法的国际法操作。第三种情形主要指向大陆自主性的时机判断和行动，是台湾当局对两岸完全统一持续排斥、久拖不谈的条件下，大陆作为宪法和国际法上代表中国主权的唯一合法主体，依据宪法与反分裂国家法主动启动完全统一的非和平方式。

 

非和平方式是两岸完全统一的“PlanB”，只有两岸在“九二共识”基础上存在进一步推进和平统一与“一国两制”的政治合意及协商共识，才能完全避免对这一选项的实际选择。《反分裂国家法》第7条规定了和平统一的操作原则与协商事项，但从2005年以来的两岸关系实践来看，两岸和平协议与统一协议始终遥遥无期，外部干预势力和民进党构成阻止统一的政治联盟，而国民党执政当局优柔寡断，割据自肥心态严重，在国际政治中软弱受限，一步一步流失了和平统一的机会窗口。两岸已有协议以经济民生事项为主，政治协商裹足不前。2014年太阳花学运及2016年民进党全面执政和“准永续执政”，基本关闭了两岸和平统一的大门，中美新冷战的体系性对抗长期化，“一国两制”的岛内影响力更是遭遇香港反修例运动的抽空损害。

 

四、完全统一作为最高宪制原则

 

这对我们今天思考和推进两岸完全统一进程、完成民族复兴“最后一公里”的历史冲刺，是重大的考验与挑战。我们必须适当搁置对维持现状和平的迷信和迷恋，对和平统一的可行性作出负责任的理性判断，并据此决定我们在《反分裂国家法》框架下的决策和行动。作为一部优先追求和平统一的国家立法，这部法律显然难以完全预料到两岸关系及国际关系后续的结构性演变和严厉的挑战，但这部法律根植于中国大一统的文明宪制智慧以及中国宪法的具体统一宪制规范之中，在基本法理逻辑与制度轨道上给出了“和平统一”与“非和平统一”的原则框架。即便政治时势逼迫我们现实且理性地选择“PlanB”，我们也可从这部法律中获得直接的规范依据。因此最关键的并不是法律依据不足的问题，而是我们关于国家完全统一的主权决断意志与执行能力的问题。

 

当然，如果“PlanB”的思考和行动是严肃且负责任的，这部法律的相关条款显然太过原则化，需要以修改或解释的方式予以细则化和可操作化，尤其是需要更为清晰地规定“非和平统一”条件下是否还存在“一国两制”的某种低配版本，台湾居民的自由与财产如何保护，台湾的台独势力如何审判定罪，台湾的社会制度和文化系统如何进行“去台独化”的转型正义，以及台湾已有的民主法治权利和相应的制度遗产如何区分对待和继续保留；进一步的，台湾的国际地位及长期发展利益如何体现和促进等等。指导原则上，未来台湾地区宪制框架在主权秩序上应当更为严谨（相比港澳），但在国际空间上可以更为灵活，在居民赋权及参与国际事务的权利上可以有创造性的设计和配置。 

 

这是大陆“主场统一”启动必须向内地居民、台湾及世界解释清楚并严格执行的基本问题清单。为了取信于台湾民众及国际社会，这些“PlanB”项下的主要事项与制度安排，适宜以法律形式予以框架性确定和固化，尽管具体细节上可以权衡及留白。中国依法维护自身主权与领土完整的非和平执法行动，无论是在宪法还是国际法层面均属正义行为。只要我们原则立场坚定，规则与程序明确，具体行动合乎国家完全统一与台湾居民权益保护的比例性要求，且给完全统一之后的台湾永久和平与发展提供更为开阔的内外空间与增值性权利，这样的统一模式就不仅不是地缘政治与民主人权的灾难事件，反而是重塑地缘安全秩序、保障台湾民主人权的典范行为，是对中国参与和塑造21世纪内外治理秩序，为国家、区域和全球更公正、合理与持久的和平发展提供制度性保障的价值检验与能力认证。

 

在此意义上，两岸的完全统一并不排斥甚至日益依赖“非和平方式”，这就意味着我们对台工作的战略判断、制度调整、技术储备与国际公关等方面必须提出更高要求，也需要更加从容灵活地对两岸人民进行积极说理和动员，创造最有利于“最小代价”完成两岸统一及“最有创造性”开展统一后转型正义与精细治理的制度、政策与管治人才基础。如果不可避免的短暂阵痛是分娩新生的必经环节的话，国家完全统一的有机生命原理与母性孕育新生命的自然原理异曲同工。当大陆政府负起真正的国家完全统一实践责任，当两岸人民日益想通了“维持现状的和平”不是真正的稳定性和平，从而凝聚共识追求完全统一下的永久和平，两岸复归统一与民族复兴的历史神圣事业就必然显露曙光，水到渠成。而所谓的“非和平方式”是促进这一理性与光明前景的必要且合比例的制度手段，也是具有正当合法性的国家理性。